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在朝廷與各國正式宣戰之前,以劉坤一、張之洞為核心的東南地區督撫感到大局已難挽回,於是開始大膽籌畫以“保境安民”為主旨的“東南互保”。張之洞、劉坤一多次與外國駐漢、駐滬領事館和有關洋人聯絡,一再表示決不願與洋人開戰,堅決保護洋人生命財產安全、維持一方平安的主張。英國擔心他們無力保持局勢穩定,提出可以派軍艦進入長江協助,但為張、劉拒絕,表示自己有足夠的力量保持長江流域穩定。同時,張之洞還致電一些駐美、日大臣,要其勸說兩國仿效英國,不對中國東南動武,“共保東南大局”。在劉坤一、張之洞的指示下,早有此意的盛宣懷在東南官員之間、在中外之間四方聯絡,積極奔走,成為“東南互保”的穿針引線者。李鴻章、袁世凱也對東南互保表示堅決支持。這時,京城義和團在載漪、剛毅等頑固派大臣唆使下正在加緊圍攻各國使館,6月20日德國公使克林德被殺。張之洞聞訊大驚,知道發展下去後果將不堪設想,由於時間緊迫,他來不及與劉坤一商量就自作主張以與劉聯銜的名義給榮祿發電,請求榮祿設法保護各國使館,將使館人員安全轉移到天津,如此以後有議和、談判的可能。他強調,能救使館一個人即“減禍一分”。他還數次與其他督撫聯銜電奏,懇請慈禧太后極力保護各國使館。
就在東南督撫開始與列強談判的關鍵時刻,慈禧6月21日向各國“宣戰”的消息傳來,同時,朝廷還在20日、21日先後下達命令各省督撫 “聯絡一氣保疆土”和“招義民禦侮”的諭旨。劉坤一、張之洞知道事關逆旨抗上,非常擔憂,而盛宣懷也擔心宣戰上諭一旦公開,談判將功敗垂成,立即建議劉、張令各電報局不准公開宣揚此諭,只能“密呈督撫”。盛還電告劉、張,勸他們在未正式接到朝廷宣戰上諭之前趕快與各國領事訂約,主要內容是“上海租界歸各國保護,長江內地均歸督撫保護,兩不相擾,以保全商民人命產業為主”。為打消張、劉的擔憂,盛宣懷還說:“北事不久必大壞,留東南三大帥以救社稷蒼生”不能不有所變通,“若一拘泥,不僅東南同毀,挽回全局亦難。”經張之洞、劉坤一指派,上海道餘聯沅為代表、盛宣懷為幫辦于6月26日在上海正式就“東南互保”與上海各國領事談判,簽訂了互不“侵犯”,保證東南和平的《中外互保章程》。江蘇、江西、安徽、湖南、湖北參加“互保”。
“東南互保”與朝廷的“宣戰”諭旨顯然相悖,所以張之洞、劉坤一在簽約的同一天就會銜電奏慈禧,曆陳苦衷,有理有據,使朝廷接受他們的所作所為。此奏由張起草,一開始就明確表示不贊同朝廷向各國宣戰和招募義和團民的政策,並勸朝廷改變政策:“此次大患在與各強國一齊開釁”,“拳會僅持邪術”根本不可能以血肉之軀戰勝列強的炮火;“以京師之重地,作孤注之一擲,危迫甚矣”。“論兵力,一國焉能敵各國,不敗不止。論大勢,各國焉肯輸一國,不勝不止”,結果必然是“各國大隊直入京城,宗社乘輿何堪設想。此臣等痛哭流涕,不忍言而不敢不言,不得不萬叩以請朝廷亟思變計者也”。而且,長江沿岸只有搶劫偷盜的 “會匪”、“拳匪”,“並無拳會之黨可招”。在論證了朝廷面臨可怕的局面後,他們自然得出為全國計、為朝廷計應實行“東南互保”的結論:“就目前計,北事己決裂至此,東南各省若再遭蹂躪,無一片幹淨土,餉源立絕,全局瓦解,不可收拾矣。惟有穩住各國,或可保存疆土”,由於列強在長江流域的利益矛盾嚴重,“在我正可就其所忌而羈縻牽制之。若鼓動一國,勢必群起而攻,大沽覆轍可深鑒也,此實委曲求全之策”。他們坦承,在長江流域如果只與一國開戰,有可能支撐半年,但如果說可以抵抗多國,則“臣等誠不敢故作矜誇之語以欺君父而誤國家”。“總之,能聯絡一日,長江以內尚可使外人無從逞志”。張之洞抓住諭旨中有“各督撫互相勸勉,聯絡一氣,共挽危局”的字句,儘量將東南互保說成是符合聖旨的“聯絡一氣,共挽危局”之舉。當然,他們不能不表示:“倘各國必欲以干戈從事,派大隊兵艦來江攻我營台,實逼處此,臣等受恩深重,有守土之責,自當盡力抵禦,存亡與共。”最後,他們特別強調朝廷不要將駐外使臣召回,“若使臣下旗回國,即是明言決裂,自認攻毀各國人命物產,以後更難轉圓,似宜仍令暫駐各國為宜”,儘量為朝廷日後議和留下後路。
6月28日,即東南互保的“章程”簽訂兩天后,朝廷的“宣戰”諭旨才在上海公佈,張之洞、劉坤一向盛宣懷等保證,一切責任都由他們兩人承擔。但慈禧在“宣戰”後給他們的上諭中對他們的違旨不但沒有責備,反而在給他們的上諭中稱讚他們的“互保”是“老成謀國之道”,並且朝廷“與該督等意見正複相同”。經過一番串聯,廣東、山東、浙江、福建、四川、陝西、河南等省份先後參加“互保”。
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於是,中國大地出現了奇怪的一幕:華北地區清軍和義和團奉旨與八國聯軍浴血奮戰,烽火連天、血雨腥風、生靈塗炭,東南地區卻與“敵國”簽約兩不侵犯,互保平安。