What is Wilson's Politics-Administration Dichotomy?

伍德羅威爾遜的政治行政二分法
伍德羅威爾遜於1887年發表的《行政研究》一文往往被看作是美國公共行政研究的起點，而韋伯的地位則奠定于它對官僚制理論的研究。威爾遜和韋伯的理論，實際上構成了現代官僚制的理論基礎。

　　威爾遜認為：“行政學研究的目標在於瞭解：首先，政府能夠適當地和成功地進行什麼工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用和能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。”①這也就是說，威爾遜的這個問題實際上是提出了建立一個什麼樣的政府的問題，或者說政府以什麼樣的形式出現和怎樣根據這種形式來承擔起它的職能。對於這個問題，古德諾作出了回答：“政治與指導和影響的政策相關，而行政則與政策的執行相關。”②這也就是著名的政治與行政的二分法。根據這種二分法建立起來的政府，理所當然地是一個純粹形式化的和專門的行政機構，它的職能僅在於執行政治所確定的政策，這種執行政策的活動只有一個目標，那就是效率。威爾遜和古德諾在這裏實際上已經確定了官僚制的基本原則，而官僚制理論模型的提出則被歸功於韋伯。

　　應當說，對20世紀公共行政最具影響的是本世紀20年代由馬克斯韋伯提出的“官僚制理論模型”。根據這種理論模型建立起來的政府行政體系應當體現出這樣幾個方面的原則：第一，固定的官員管轄權原則。即在政府中，每個官員有固定的職責，在職責和職權範圍內有權發佈命令。第二，機構等級制度和多層權力機構原則。即在政府中，有一個嚴格規定的上下等級體制，高級機構對低級機構進行監督和管理。第三，機構的管理建立在書面文件的基礎之上。政府中的各項活動都有說明書並要按照檔的規定進行。第四，機構中的官員由於專業化而能夠充分地發揮自己的工作能力。第五，機構中工作的各級官員，只要能勝任工作，則應保證終身雇傭，能領取固定薪金和養老保障金，使官員的收入具有高度的安全性並得到社會的尊重，使擔任公職成為人們追求的職業。由於擁有了上述原則，官僚制體制就可以成為層次結構分明、規章制度嚴格、職權職責明確、各級官員稱職的行政管理體系，這樣的政府機關“能夠取得最高效率，在這個意義上說，它是已知的對人類進行必要的管理的最合理的方法。它優於其他形式之點是其準確性、穩定性、嚴格的紀律性和可靠性。……完全可以正式地應用於各種行政管理任務”。③

　　這種官僚制體系是一個純粹的技術性體系，它所體現的是與近代資本主義一道成長起來的工具理性原則，它只考慮活動的效率和技術可能性。在韋伯看來，就資本主義社會發展的精神特徵而言，其全部內涵都在於它的理性化，而理性化表現在政治生活中就是官僚制。在這裏，韋伯所講的理性的真實含義其實是工具理性，所以，根據韋伯的觀點，現代官僚制是建立在工具理性的基礎上的，而且，“整個統治的官僚體制化大大促進向著理性的‘求實性’、向著‘職業化’和‘專業化’發展，（因此）官僚體制的統治結構服務於生活方式的‘理性主義’的傳播。”④一方面，社會的理性化造就了現代官僚制；另一方面，官僚制又反過來作用於社會的理性化和推動著社會的理性化。正是這樣一個互動的過程，塑造出了現代官僚制這樣一個專業化、技術化的行政管理體系。

　　在20世紀中，官僚製作為一種理性的和有效率的政府體制，得到了充分的發展。它一方面迎合了工業社會大生產和行政管理複雜化的客觀需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特徵而得到了科學理性時代的文化認同。的確，官僚制理論的產生和廣泛運用，促進了政府技術化水平的提高，並以很高的效率履行了政府的職能。這對於推動資本主義經濟發展和社會進步來說，都是一個應當加以肯定的有力杠杆。可以說，沒有官僚制，西方國家就不可能取得現有的巨大成就。