分析宋代中央集權政制之利弊.(20分)

乙. 宋代中央官制的得失

宋代中書省主管民政,樞密院主管軍政,三司主管財政,三者鼎足而立,彼此不相知,而大集中於皇帝一身。神宗改制後,宰相實際上兼管財政。南宋時,宰相兼任樞密使,又兼管部分軍政。這樣,宰相重新握有民政、財政和部分軍政之權。另外,宋代中樞機構的行政、軍事、財政、監察這四種大權分得十分清楚,而總之於皇帝。宋朝治者的這些集權措施,日趨嚴密,甚至達到「細者愈細,密者愈密,搖手舉足,輒有法禁」的程度。現將宋代中央官制的得失分述如下:

在優點方面:

首先,維持宋代長久的政權。北宋前期二府三司體制是宋代統治者強化專制主義中央集權的重要步驟。這種通過中樞機構的互相分權,互相牽制,大大強化了君主對國家機構的操縱權和對國家事務的決定權。兩宋近三百年來,既無藩鎮,也無宦官、外戚、武將之專權,不能不歸功於它的集權措施。

其次,差遣制便於控制官員。「差遣」,即由君主派遣任務,如戶部侍郎非管戶部,若須管戶部之事,則要皇帝特別下旨。故宋代居於何品官職,只代表其地位、俸祿、晉升機會等,與真正職務無關。這種制度,令中央政府不須改動官制,便可使君主直接自由調動和靈活控制官員,有利皇帝操控用人大權;另外,皇帝可以隨時提拔官階較低而有才能者擔任要職,也可隨時撤換無能之輩,有利於中央集權。

在缺點方面:

首先,政出多門、權力分散、效率低下。宋代中央政制,實為政治、軍事、財賦、銓選、監察、司法等權分立。樞密院分兵部及宰相之權;三司分戶部之權;審官院取吏部之權;諫院及御史台減宰相之權;審刑院減刑部之權,於是造成政出多門,互不統屬,各不相知。宋仁宗時范鎮一針見血地指出:「今中書主民,樞密主兵,三司主財,各不相知。故財已匱而樞密院益兵不已,民已困而三司取財不已。中書視民之困,而不知使樞密減兵,三司寬財者,制國用之職不在中書也。」在政府機構紊亂、事權分割的情況下,必然造成政出多門、權力分散、效率低下的不良後果。

其次,是架構龐雜、冗官徒耗俸祿。 宋代在官和職的分離下,使朝廷內外大批官員無所事事,三省、六部、二十四司名義上都有正式官員,但除非皇帝特命,不管本部的職事,取消其職位,否則各級官府層次重複,架床疊屋,機構空前龐大。此外,在這制度下,官、職之外,另有所謂「差遣」,也就是說,有官者未必有權,必須由皇帝別敕「差遣」處理其職掌範圍以內的事,縱使是宰相分內的事,皇帝也可以別遣他官辦理,因此許多官員,只是坐擁虛名,徒耗國家的俸祿。

再者,是相權低落。在相權低落方面,我們可從以下各項略見一二:

宰相無決策權力。宋初,宰相為避嫌疑,為推尊皇帝,為使皇帝威望、地位提升,遇政府定旨出命,先寫一劄子,這是一種意見的節要,對於某事提出幾項意見,擬成幾條辦法,送皇帝決定,所謂「面取進止」。然後宰相再照皇帝意見正式擬旨。所以宰相面取進止的詔子,僅是草擬或條陳,而不再是定旨出命的定稿,與唐代宰相的「熟擬」有很大分別。宋代的最高政令之最後決定權在皇帝而不在宰相,至少皇帝就不僅有同意權,而有參加意見之權,宰相不過是奉命行事而已。故形成宋代君權重,相權輕。

無過問軍事的權力。宋初定制,以中書省與樞密院分掌文武二柄,行政、軍事不專委一人,使兩權互相牽制,目的在杜絕強臣專擅之弊,然中書與樞密院對立,這就是宰相管不著軍事。

無過問國家財政之權力。宋代將財賦之權歸度支、鹽鐵、戶部三司所有,故三司地位提高,脫離宰相的控制,自成為一個獨立的行政機構,換言之,宰相無權過問國家財政之事。

失去考課官吏與用人權。向來政府用人,本該屬宰相職權之下,宋代卻另設考課院,主銓敘之事,又別置三班院以銓衡內廷供奉及殿直官,在此用人之權,全不在宰相,這是宋初皇室蓄意滅奪中書宰相的職權,而用人本是尚書吏部管理的,致此尚書為行政總機關的制度,也都破壞了。

宰相受台諫的掣肘。宋代諫官脫離門下省而獨立成「諫院」,並無長官。換言之,諫官不直接隸屬宰相,於是諫官遂轉成並不來糾繩天子,反過來每以宰相為其論奏對象,形成台諫與政府對立之形勢。此外,宋制台諫官之任用,必由君主親擢,宰相對台諫官之進退,皆無權干涉,且宋太祖遺訓「誓不殺大臣及諫官」,此皆造成台諫地位提高,使宰相權力大為削弱,諫官轉為君主之耳目,宰相權力受諫官牽制,由於諫官專發空論不負實責,總愛對政府表示異議,宰相實不能有所作為。

宰相眾多彼此分權。宋代時,三省的首長中書令、尚書令和門下侍中都不常置,有時需以他官兼領,只是徒擁虛名,不預國政,而真正統理百官居宰相之位的,則是「同中書門下平章事」(簡稱「同平章事」),為防止大臣擅權,宰相不只一人,通常有二、三人。又設「參知政事」為副宰相以分其權,員額亦多。宋代相權彼此分割雖無權臣專擅之弊,但卻造成相權的低落。

還有,皇權失卻制衡。宋代雖設有散騎常侍、諫議大夫、司諫等諫官,但性質與唐代不同。宋代的諫官脫離門下省,由皇帝親自委任,宰相無法干涉;更重要的是,諫官的「監察」對象,由皇帝轉為宰相及百官,君主失去相權的制衡及諫官的勸阻後,更能獨行斷,使政令出錯的機會更大。我們必須知道中央集權、皇權高漲並非好事,因為國君是不可撤換的,若君主無能但又操控國家大政,兼且失卻制衡,試問後果會如何?結果只會導致大權旁落,小人得逞,貽害國家。

總結而言,宋代的中央官制是針對五代以來的君權低落的缺點而來的。宋太祖為要矯正以往的積弊,實施中央集權的統治政策,在一定程度上確能糾正不良的風氣。不過,宋代的中央集權政策太甚,未免有點矯枉過正,使到後來出現政出多門、冗員耗祿、相權低落,皇權日漸高漲,造成不少負面的影響。