貧窮....

樂施會政策文件：香港就業人口的貧窮問題
摘要
過去幾年香港經濟復蘇，但在職貧窮人口仍持續上升。2006 年，全港工作人口有
13.1%（418,600 名僱員）的收入，少於工作人口入息中位數的50%。按此標準計
算，1996 至2006 年間，香港的在職貧窮人口數目增加了87.9%，其中以女性佔大
多數。而數目迅速增加的兼職員工，大部份也是在職貧窮人士。
1996 至2006 年間，香港的人均本地生產總值，由189,326 元增加至199,498 元；
然而，這段期間生活於貧窮家庭的市民，卻同時由835,400 人急升至1,160,400
人，增加了325,000 人。2006 年，香港的貧窮人口比例為18%，即每五至六名市
民便有一人生活於貧窮線下。其中又以65 歲或以上的貧窮人口增幅最大，高達
35.9%，由1996 年約每四名長者便有一人貧窮，增至每三名長者便有一人陷於貧
窮的困境。
1997 至2003 年這六年間，本港經濟低迷，所有低收入組別的貧窮人口都有所增
加。婦女、少數族裔和新移民這三類人仕，因為歧視和社會排斥等因素，生活尤其
困難。
在相當程度上，貧窮問題惡化，顯示了政府未能夠有效解決八十年代以來的經濟轉
型問題。雖然服務業取代了製造業，成為提供最多職位的行業，但大部份新職位薪
金既低，職位不穩定，也很少晉升的機會。1996 年，三個主要行業的僱員，佔每
月收入只得5,000 或以下的僱員總數的61.4%。到2005 年，此比例更上升至
77.4%。
政府在2005 年設立扶貧委員會，研究紓緩貧窮的措施。大體而言，政府的策略是
透過經濟發展和人力資源培訓以減少貧窮，例如主要透過僱員再培訓，以及青年就
業計劃來處理失業問題。這類措施可謂杯水車薪，政府應推出更多政策，應付在職
貧窮人口增加的問題。此外，社會上愈來愈流行「綜援養懶人」的標籤化批評，亦
使貧窮問題惡化。
要長遠地紓緩貧窮問題，政府應擺脫專注經濟增長的狹隘思維，下定決心，將解決
貧窮和社會發展的目標跟香港的長遠計劃整合，從而使全民就業，收入能達有尊嚴
的水平，免於貧窮；經濟增長能惠及全體市民，貧富懸殊也可望逐步收窄。
政府的政策及扶貧計劃，不應該只集中關顧失業人士，也須顧及在職貧窮人口，特
別是在職貧窮的婦女。
樂施會促請政府，立法規定最低工資，作為扶貧（尤其是扶助在職貧窮人士）的即
時措施。最低工資立法除了有一系列好處之外，也有助改善在職貧窮婦女及少數族

樂施會政策文件：香港就業人口的貧窮問題
摘要
過去幾年香港經濟復蘇，但在職貧窮人口仍持續上升。2006 年，全港工作人口有
13.1%（418,600 名僱員）的收入，少於工作人口入息中位數的50%。按此標準計
算，1996 至2006 年間，香港的在職貧窮人口數目增加了87.9%，其中以女性佔大
多數。而數目迅速增加的兼職員工，大部份也是在職貧窮人士。
1996 至2006 年間，香港的人均本地生產總值，由189,326 元增加至199,498 元；
然而，這段期間生活於貧窮家庭的市民，卻同時由835,400 人急升至1,160,400
人，增加了325,000 人。2006 年，香港的貧窮人口比例為18%，即每五至六名市
民便有一人生活於貧窮線下。其中又以65 歲或以上的貧窮人口增幅最大，高達
35.9%，由1996 年約每四名長者便有一人貧窮，增至每三名長者便有一人陷於貧
窮的困境。
1997 至2003 年這六年間，本港經濟低迷，所有低收入組別的貧窮人口都有所增
加。婦女、少數族裔和新移民這三類人仕，因為歧視和社會排斥等因素，生活尤其
困難。
在相當程度上，貧窮問題惡化，顯示了政府未能夠有效解決八十年代以來的經濟轉
型問題。雖然服務業取代了製造業，成為提供最多職位的行業，但大部份新職位薪
金既低，職位不穩定，也很少晉升的機會。1996 年，三個主要行業的僱員，佔每
月收入只得5,000 或以下的僱員總數的61.4%。到2005 年，此比例更上升至
77.4%。
政府在2005 年設立扶貧委員會，研究紓緩貧窮的措施。大體而言，政府的策略是
透過經濟發展和人力資源培訓以減少貧窮，例如主要透過僱員再培訓，以及青年就
業計劃來處理失業問題。這類措施可謂杯水車薪，政府應推出更多政策，應付在職
貧窮人口增加的問題。此外，社會上愈來愈流行「綜援養懶人」的標籤化批評，亦
使貧窮問題惡化。
要長遠地紓緩貧窮問題，政府應擺脫專注經濟增長的狹隘思維，下定決心，將解決
貧窮和社會發展的目標跟香港的長遠計劃整合，從而使全民就業，收入能達有尊嚴
的水平，免於貧窮；經濟增長能惠及全體市民，貧富懸殊也可望逐步收窄。
政府的政策及扶貧計劃，不應該只集中關顧失業人士，也須顧及在職貧窮人口，特
別是在職貧窮的婦女。
樂施會促請政府，立法規定最低工資，作為扶貧（尤其是扶助在職貧窮人士）的即
時措施。最低工資立法除了有一系列好處之外，也有助改善在職貧窮婦女及少數族 制定「貧窮線」是量度「貧窮」的另一種方法。在國際社會及不少國國家，都有制定「貧窮線」。一般來說，它標誌著人民維持基本生活需要的最低標準，而收入低於這標準的便稱為貧困。換句話說，那些沒有足夠資源負擔若干維持生活必不可少的物品和服務，便視為貧窮 (立法會，2005)。

現時的「國際貧窮線」由世界銀行制定。世銀根據1985年的「購買力」（Purchasing Power Parity）來制定「貧窮線」，「貧窮線」為當時市值一元的美金，這表示若果一個人，在一天裏沒有一元美金（連隨通脹，現時應為 $1.08 美元或 $8.4 港元）使用，便是「貧窮」。參照海外國家劃定貧窮線的經驗，內地採用最低生活保障線作為絕對貧窮的基準。在英國，貧窮線定於家庭收入低於平均住戶收入一半的水平 (立法會，2005)。

香港政府現時未有制定貧窮線。現時社會探討香港的貧窮問題時，通常會採用以下的方法：


將領取政府綜合援助的人士為貧窮人士。
以住戶個人平均收入少於全港中位數的一半作為「收入的貧窮線」。



何 謂 貧 窮 線 ？
　 　 「 經 濟 合 作 及 發 展 組 織 」 對 貧 窮 家 庭 的 定 義 是 ， 家 庭 的 人 均 入 息 少 於 整 體 人 均 住 戶 入 息 中 位 數 的 一 半 。

　 　 根 據 政 府 統 計 處 的 數 字 ， 去 年 本 港 整 體 人 均 住 戶 入 息 中 位 數 是 每 月 五 千 元 ， 那 麼 一 個 四 人 家 庭 的 貧 窮 線 便 會 是 一 萬 元 。


三十七萬貧窮家庭中，有不少都住在公屋單位
　 　 根 據 以 上 定 義 ， 香 港 貧 窮 家 庭 的 數 目 ， 由 九 六 年 的 三 十 萬 戶 ， 上 升 至 九 九 年 的 接 近 三 十 七 萬 戶 。 香 港 社 會 保 障 學 會 主 席 莫 泰 基 估 計 ， 若 以 人 均 月 入 二 千 五 百 元 定 為 貧 窮 線 的 話 ， 現 時 香 港 的 貧 窮 人 口 有 一 百 四 十 萬 人 ， 較 特 首 董 建 華 於 2000 年 發 表 施 政 報 告 時 表 示 ， 香 港 有 一 百 萬 貧 窮 人 口 為 多 。

　 　 不 過 ， 如 果 套 用 國 際 貧 窮 線 的 定 義 ， 香 港 有 一 百 二 十 四 萬 人 口 是 在 貧 窮 線 以 下 ， 而 當 中 有 三 十 三 萬 是 十 五 歲 以 下 的 兒 童 。 而 活 於 貧 窮 線 以 下 的 人 口 當 中 ， 有 六 成 是 因 為 低 收 入 的 就 業 家 庭 貧 窮 。 數 字 較 政 府 統 計 處 所 公 布 的 有 出 入 。

貧窮線是解決貧窮問題的第一步

施政報告即將出爐，據聞今年的施政報告將以貧窮作為主題，但是香港到底有多少窮人，最窮的是哪些人，卻眾說紛紜。如果連問題在哪裡也搞不清楚，又怎可能制訂出相應的對策呢？聯合國1996年於哥本哈根舉行社會發展世界高峰會的時候，已呼籲各國採取政策及策略減少貧窮，而精確地界定及量度貧窮更是首要事務。制訂貧窮線，正可以讓我們以簡單、清晰而可量化的準則，界定及量度貧窮問題。

　

根據基本需要制訂貧窮線

如何劃定貧窮線？簡單如最基本的生存條件的絕對貧窮，對香港這個現代社會來說，並和實際社會經濟條件脫節，沒有甚麼的參考價值。但另一方面，簡單的相對貧窮定義，如最低收入的五分一國民，或是如世界銀行的國民平均收入的三分一，對衡量消除貧窮政策的成效，並無幫助。

　

將貧窮線界定為足以支付基本需要的最低開支（或收入）是另一個選擇。一方面，這個方法可以提供客觀的標準釐定貧窮的生活質素，另一方面，不同的社會因應其習俗、生活水準，以及價值觀等的不同，對基本生活需要有不同的演繹，由此而劃定的貧窮線應較適合其社會現實。

　

美國的貧窮線便是基於個人的入息是否足以支付基本需要而訂的，例如參考家庭的基本食物開支，按不同的家庭人數、家庭結構以及家庭中的長者及兒童數目訂定48條貧窮線，一個家庭如果收入低於相應的指標，家庭內的成員即屬貧窮人口。

　

基於綜援金制度制訂貧窮線

香港可仿效美國，根據基本生活需要制訂貧窮線，最簡單的方法便是定綜援家庭所得的平均金額為貧窮線，而不同家庭人數、家庭結構及家庭中的長者及兒童數目則應有不同的貧窮線。

　

現時的綜援金額事實上已是基於不同家庭的基本生活需要而訂定的，原則上綜援制度已可以為窮人提供經濟援助，以達到基本生活需要。但是，由於綜援制度繁複，很多低收入家庭雖然無法達到基本生活需要，但卻不知道自己符合資格領取綜援，根據社署九八年綜援檢討報告書的資料推算，最少有四十萬住戶的收入是低於綜援標準的。一旦制訂貧窮線，這些住戶知道自己的收入低於平均綜援金額，可能合資格領取綜援，他們便會申請綜援，從而得以達到基本的生活水平。這個運用貧窮線的制訂和公佈，亦可以減低綜援的負面標籤，紓緩低收入家庭的經濟困境。

　

此外，劃定貧窮線後，政府亦可就貧窮線以下的人口進行統計，例如收入低於貧窮線人口的年齡、數目、佔人口總數的百分比，了解貧窮人口的特性、評估政府政策對貧窮人口的影響，從而制訂出扶貧指標以及消滅貧窮的政策，例如針對貧窮人口的教育、培訓、就業政策等等，以達到消滅貧窮的長遠目標。