何謂行政主導政體?

，「行政主導」原是對殖民地時代香港政制的描述，《基本法》在一定程度上維持了這種政制，賦予行政長官較高的地位和較大的權力，所以特區政制也可視為行政主導的體制。但是，行政主導的原則是可以與行政立法互相配合和制衡及司法獨立並行不悖的，三者均為特區政制設計背後的原則

行政主導是與肯定中央政府對香港的權力相關的。正如港澳辦副主任陳佐洱在3月12日於北京舉行的基本法座談會所指出︰「特區政治體制必須以行政為主導，除了這種制度是經實踐證明行之有效外，最重要的是，只有行政主導的政治體制，才能做到《基本法》規定的行政長官對中央負責。無論是立法主導還是三權分立的制度，都無法做到這一點。」

為什麼香港現行政制可以描述為「行政主導」的體制。本文的論點是，《基本法》所設計的「行政主導」政體，在實踐中既可成為一個強勢的政府，也可成為弱勢的政府。

《基本法》起草者的原意，大概是建構一個強勢的、有權威和效率的、具有高度管治能力的行政機關（包括行政長官），但《基本法》所採用的政制設計未能保證這個目標的實現。反之，特區成立以來，香港不但未能建立一個強勢的政府，而且在去年「七一」以後，政府的弱勢可說是病入膏肓。

關於「行政主導」能否心想事成，劉兆佳教授曾經有精闢的論述。他指出︰「要使行政主導政體成為事實，行政長官……和他的政府須要得到一個強而有力的管治者同盟的可靠與穩定的支持」，這個同盟須有「廣泛社會基礎」。他更提到，要實現行政主導，特首「需要具非凡的政治能力」，他「不能獨斷獨行、自以為是或剛愎自用。他必須主動與各方面聯繫與協商……以求凝聚一股跨階層和跨界別的政治力量作為他的政府的堅實基礎。」「只有在行政長官能夠有效駕馭立法會、在社會上有廣泛支持基礎和民望崇高的情下，行政主導政體才有實現的可能。」

在這本在2000年出版的書中，劉教授寫道︰「對行政長官而言，未來幾年的政治環境將進一步惡化，行政主導作為憲制的設想與行政主導作為政治現實之間的差距，在行政長官的政治能力沒有迅速提升的情下，必將進一步擴大。」今天香港的情被他不幸言中。


我的同事港大法律學院教授佳日思(Yash Ghai)在《Hong Kong's New Constitutional Order》(2nd ed 1999)一書中指出,《基本法》所規定的政制有內在的矛盾，一方面行政和中央的權力體現著威權統治，另一方面立法會體現著民主政治，直選產生的議員的民望和認受性凌駕於行政機關的領導人，立法會可行使其對法案和財政預算案的否決權癱瘓政府的運作。

我認為在《基本法》的行政主導政制下，政府（行政機關）的強勢或弱勢可分析為以下幾種可能情﹕

一、特首得到立法會佔大多數的政黨或政治聯盟的大力和穩固的支持（最強勢政府）﹔

二、在立法會出現了反對特首的佔大多數的政黨或政治聯盟（最弱勢政府）﹔

三、特首能和立法會中大多數議員維持合作的關係，並組成鬆散的執政聯盟，而立法會中有佔大多數的政黨或政治聯盟，願與特首合作，在個別政策中協商、討價還價，分享政治權力（中度弱勢政府）﹔

四、立法會中並沒有任何佔大多數的政黨或政治聯盟，而只有不同小型政黨和獨立議員，政府須在個別政策上進行游說，爭取到多數議員支持（中度強勢政府）。