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聯邦﹙FEDERAL﹚一詞來自拉丁文,在政治學領域有關國家體制的學說中,概念上乃是一集合名詞,用來描述所有的政治結構,其中各種多少具備自主地位的政治單位﹙州、邦、省、區域、城市﹚結合成一更大的政治組織體系,具體而言,一種由水平與垂直式的權力區隔所建構的政治與社會秩序,而在此一國家﹙或國際﹚政治秩序中,其聯邦成員擁有自己的權利、職權與合法性。
近代聯邦主義的原理與合理化基礎,主要來自西方歷史發展中的經驗與範例,美國、瑞士與德國是最具代表性國家,從權力面而言,則是用來對抗中央集權或極權型態的政治體制及歷史趨勢,在歐洲是面對十八世紀以降的絕對主義潮流;此外,如何維繫地方與區域性社會文化與組織制度的多樣性與差異性,也是聯邦思想的重點。
當代聯邦制的理念則涵蓋社會關係體制的一般性結構原則,同時也凸顯在此一結構原則下維持某種政治秩序必要基礎的一種意識型態。從近代歐洲自然法觀點來看,聯邦思想可以在天主教教義中所強調的「輔助原則」﹙subsidiary principle﹚找到來源,它強調個體依自我創見與依一己之力所能成就的,不應受到打壓或剝奪;同樣地,社會結構內較小與較低層級的組織單位,亦有權利對高層級的共同體有所要求。任何社會活動的本質與概念皆是「輔助性」的,也就是應該支持社會體的各個構成部份,並不得打壓或吸納整體中的較小成員,否則就是違反正義。
聯邦原理在政治上的設計與精神,簡言之,就是「結合共治與自治」﹙combination of shared rule and self-rule﹚,它的制度上的功能包括下列四項:
(1)依權力分立與權力平衡原則劃分國家權力;
(2)依領域獨立性保護少數;
(3)統合異質性社會,特別是在維繫社會文化自主性原則下,統合經濟、政治與軍事領域的政策面;
(4)國家行政職權依功能性分化﹙differentiation﹚與分權化﹙de-centralization﹚分權與分層負責,但同時又必須相互配合與聯結。
邦聯的特色
聯邦主義精神下的另一變體——邦聯,專指國家間在國際法上的結合型態,與聯邦﹙制﹚國不同之處在於,邦聯內的成員得以保有獨立的主權,以及脫離邦聯的權利;同時,組織內的共同機構往往只具備有限的權職,甚至受相當的侷限,例如行政或立法機構通常對成員國內的公民不具有直接的管轄權,若有直接的法規訂定則是少有的情形,因此,上層邦聯的法律必須轉換成成員國國內法;同時,共同機構的成員通常也都是由成員國派代表所組成,且只聽命於成員國政府的指示與委任。歷史上的著名邦聯組織有德意志邦聯﹙1815-1866﹚、美國﹙1776-1788﹚、瑞士﹙1815-1848﹚、蘇聯瓦解後出現的「獨立國協」﹙The Commonwealth of Independent States, CIS, 1992~﹚,北大西洋公約組織﹙NATO﹚與聯合國﹙UN﹚等。
不過,在現實的運作與發展上,邦聯與聯邦往往不易明確釐清,例如歷史上的美國、瑞士、德國的邦聯組織皆發展成聯邦國型態,而現有的加拿大聯邦國則由於聯邦憲法的規範,各省際間的聯邦結合型態得以採行具脫離聯邦的類似邦聯的組織結構。7另一特例則是歐洲聯盟﹙European Union﹚,其組成要素與組織特色兼具邦聯與聯邦型態,且受動態性變遷的影響極大,理論上與實務上有可能從邦聯演變成聯盟。8
十九世紀在美、歐蓬勃發展的聯邦思想,實際上也已落實在一系列的邦聯型態或較鬆垮性的聯邦形式,例如萊茵邦聯﹙1806-1813﹚,1815年至1848年的瑞士聯邦﹙Eidgenossenschaft﹚在此一時期從邦聯演變成聯邦國,9而德國就是從萊茵邦聯、德意志邦聯﹙Deutscher Bund, 1815-1866﹚演變成具聯邦組織結構的德意志帝國﹙1871﹚,再經過威瑪時期,期間也歷經納粹集權時期,再發展到今天的聯邦制。10
邦聯在政治與法律上的特色之一即在於,將聯邦主義理念定位在國際關係層面,其法律性質有別於聯邦制的國內憲法性格。其實早在上古、中古時代,基於對外政策考量,已出現諸如「城市邦聯」的聯合型態,而在隨後,聯邦國或邦聯組織形式逐漸結晶出來;到了近代,以邦聯面貌出現的則有美國的初期邦聯﹙The American Confederation, Confederacy 1777-1787﹚,11以及上文提及的德國萊茵邦聯、德意志邦聯等。二十世紀的特殊邦聯組織型態則有國際聯盟、聯合國與歐洲聯盟﹙煤鋼聯盟歐洲共同體﹚,皆是邦聯意義下國際體系內的組織形式,事實上,這些特殊的邦聯組織也可視為是邦聯化過程中的結果。